El 25 de junio de 2016 se publicó en el Diario Oficial
y entró en vigencia la Ley Nº 20.930 que ESTABLECE EL DERECHO REAL DE
CONSERVACIÓN MEDIOAMBIENTAL, que tiene por objeto conservar el patrimonio
ambiental de un predio o de ciertos atributos o funciones de éste, a través de
ciertas prohibiciones u obligaciones que el propio dueño del predio constituye
en forma libre y voluntaria a favor de otra persona natural o jurídica titular
de este derecho real.
Esta ley, contiene una importante iniciativa para
que los propios particulares participen en la protección del medio ambiente, regulando
a través del contrato constitutivo, una serie de obligaciones y limitaciones
que impliquen la conservación de diversas áreas naturales, silvestres, urbanas,
rurales entre otras, o incluso sobre ciertos componentes de ellas como el
ruido, aire, agua olores, etc, pudiendo ser parte del acto constitutivo el
propio Estado, como sujeto de derecho privado, sin que sea necesario utilizar
instituciones del derecho público como la expropiación, o posibles
declaraciones del bien como monumento nacional, reserva o parque nacional para
que el inmueble merezca protección.
Por el presente artículo analizaremos los aspectos
más importantes de la Ley, esbozando algunos apuntes jurídicos y dudas que
surgen sobre la lectura del propio texto legal. A continuación el detalle.
Normativa Aplicable y Naturaleza
Jurídica (art. 1).
El derecho real de conservación ambiental se rige
por la Ley Nº 20.930 y por el contrato constitutivo. Se aplicarán en forma
supletoria las definiciones y disposiciones contenidas en la Ley Nº 19.300 sobre Bases
Generales del Medio Ambiente, así también, en lo no previsto y en lo que fuere procedente, por los artículos 826,
828, 829 y 830 del Código Civil (preceptos sobre servidumbres).
Se pudiera pensar, que este derecho real, pareciera
ser una cierta especie de servidumbre, esto en razón, porque se constituye un
gravamen sobre un predio determinado, y por la mención supletoria que hace el
artículo 1 de la Ley a las normas antes señaladas; sin embargo su naturaleza jurídica no
es de tal, porque en el derecho real de conservación el gravamen se constituye
a favor de una persona natural o jurídica, y no a favor otro predio de
distinto dueño como lo exige el artículo 820 C.C., además no existe la
posibilidad de exigir obligatoriamente este derecho como sucede en los casos de
servidumbres legales (en el derecho de conservación su origen depende de la
sola voluntad de las partes); y su tradición requiere inscripción (en las
servidumbre por regla general por escritura pública). En cuanto a la
constitución y tradición, el DRC se parece en cierta medida al
usufructo por actos entre vivo o a la hipoteca, pero se diferencian claramente
porque por ejemplo, el usufructuario tiene la facultad de hacerse de los
frutos (no así el titular del derecho de conservación, salvo pacto en contrario,
art. 6 inc. final), y en la hipoteca, se tiene por objeto garantizar una
obligación principal, en cambio, en el derecho de conservación simplemente se buscar
proteger el patrimonio de un predio determinado a través de ciertas
limitaciones y obligaciones al dueño del predio en cuestión.
Por lo tanto, creemos en principio, de acuerdo al
tenor de la misma Ley 20.930, el derecho de conservación tiene naturaleza
jurídica propia, sin participar del carácter de otro derecho real, por lo que su
aplicación e interpretación debe buscarse solo en las normas de la ley
20.930, en el acto constitutivo, y en forma supletoriamente en la Ley 19.300 y en
los preceptos sobre servidumbre antes señalados (sin perjuicio de aplicar otras
reglas de carácter general).
Concepto (art. 2).
La ley define expresamente al derecho de
conservación como un derecho real que consiste en la facultad de conservar
el patrimonio ambiental de un predio o de ciertos atributos o funciones de
éste. Este derecho se constituye en forma libre y voluntaria por el propietario
del predio en beneficio de una persona natural o jurídica determinada.
Características (art. 3).
a)
Derecho Real: calza perfectamente con la definición de derecho real
(art. 577 CC.), que se ejerce sobre una cosa (o facultades de esta), sin respecto a
determinada persona. Además, constituye una subclasificación de derecho real
limitado, en relación al titular del derecho de dominio (se suma al uso,
habitación, usufructo, servidumbre, fideicomiso), y es un derecho real de goce.
b)
Inmueble: porque se ejerce sobre un bien inmueble (art. 580 CC.), y es
distinto del bien raíz gravado. Los atributos o funciones del patrimonio
ambiental del predio se considerarán inmuebles.
c)
Patrimonial: por regla general, ya que es trasferible, trasmisible. Por
excepción, el derecho de conservación escapa de esta categoría ya que es un
derecho inembargable. Además es perfectamente posible limitar la trasferencia
del derecho, por lo que la ley agrega un nuevo caso en que las cláusulas limitativas
de la facultad de disposición son válidas (art. 9).
d)
Accesorio: en relación al bien gravado, ya que es indivisible e
inseparable del bien del que se grava. Así, si el bien gravado, se destruye,
transfiere, trasmite, el derecho de conservación se extingue, transfiere y
trasmite igualmente con el bien principal.
Titulares (art. 4).
Por una parte existe el dueño, que en virtud del
contrato constitutivo y posterior inscripción constituyó ciertos gravámenes en
el inmueble de su propiedad a favor de una persona natural o jurídica titular
del derecho real, (la otra parte), para conservar el patrimonio ambiental del bien inmueble que las partes
buscan proteger.
Acto Constitutivo y efectos (arts.
5, 6 y 7).
El contrato constitutivo se debe
suscribir mediante escritura pública (contrato solemne), entre el dueño del
predio y una persona natural o jurídica que será la titular del derecho real de
conservación. De éste contrato nace un derecho personal para poder exigir la inscripción
del derecho real en el Registro de Hipoteca y Gravámenes del Conservador de
Bienes Raíces respectivo. Sin la inscripción NO NACE el derecho real (el
contrato es título para requerir la inscripción). Como es un contrato, genera
obligaciones, pudiendo ser unilateral o bilateral, oneroso o gratuito, en las cuales el artículo 6
señala las prohibiciones, restricciones u obligaciones que al menos deberán
acordar las partes para que el contrato sea válido:
1.-
Restricción o prohibición de destinar el inmueble a uno o más determinados
fines inmobiliarios, comerciales, turísticos, industriales, de explotación
agrícola, forestales o de otro tipo.
2.-
Obligación de hacerse cargo o de contratar servicios para la mantención,
limpieza, descontaminación, reparación, resguardo, administración o uso y
aprovechamiento racionales del bien raíz.
3.-
Obligación de ejecutar o supervisar un plan de manejo acordado en el contrato
constitutivo, con miras al uso y aprovechamiento racionales de los recursos
naturales del inmueble gravado, dentro del marco de un uso sostenible de los
mismos.
Las partes podrán pactar otros
gravámenes tendientes a la protección ambiental del predio, siendo nulos los
contratos en que fijen gravámenes a) que no sean específicos; b) que sólo
consistan en obligarse a cumplir normas vigentes, o c) que no se ajusten a lo
dispuesto en la Ley 20.930. Con esta norma, la Ley busca evitar la celebración de
contrato con el solo objeto aparente de protección ambiental y así perjudicar a
terceros o acreedores (un deudor podría coludirse con un tercero y suscribir
este contrato para establecer un gravamen que “deprecie” el bien en perjuicio
de sus acreedores, o a la inversa, que eleve el valor para conseguir mayor
precio en una posible compraventa). Por aquello el legislador obliga establecer
en el contrato constitutivo al menos uno de los gravámenes indicados para que
el consentimiento manifestado sea realmente con el fin de conservación ambiental. Igualmente las partes, podrán fijar límites de
montos para las obligaciones pecuniarias que se acuerden.
El contrato constitutivo deberá además contener
menciones específicas (art. 7), donde destaca la particularidad de anexar
obligatoriamente un plano del predio gravado (art. 7 Nº 2); indicar si el
título es oneroso o gratuito (art. 7 Nº 3), y la perpetuidad del derecho
salvo plazo fijado expresamente (art. 7 Nº 5).
Ahora, ¿podrá constituirse el derecho de conservación
mediante testamento? Todo el tenor de la ley se refiere al “contrato
constitutivo” y el artículo quinto no dejó posibilidad alguna de otra forma
constitución que no sea el contrato. Si se considerare la afirmativa, en razón
al respeto de la última voluntad del causante, el testamento “cumpliría” con la
exigencia de la solemnidad ya que debe constar por escritura pública, y si en
él se señalara en forma clara las obligaciones y limitaciones del artículo sexto,
el asignatario del derecho personal de exigir la inscripción del derecho real
de conservación (porque aún no ha nacido), podría requerir la inscripción con
el solo testamento, aunque tropezaría con la dificultad que la constitución o tradición no la
estaría efectuado el verdadero dueño de la cosa (los herederos por sucesión de
causa de muerte), por lo que sería necesario una escritura de “entrega de
derecho de conservación”. Sin perjuicio de lo anterior, creemos en la negativa,
la Ley no aceptó ninguna otra forma de constitución que no sea el contrato,
siendo nula cualquier otra fuente.
Inscripción, transferencia y
modificaciones (arts. 8, 9 y 10).
Como ya se dijo, el solo contrato es
título. Para que el derecho real produzca sus efectos, se requiere la inscripción
del contrato en el Registro de Hipoteca y Gravámenes del Conservador de Bienes
Raíces del lugar donde esté situado el inmueble. La inscripción es requisito,
prueba y garantía del derecho de conservación. En cuanto a la prueba, no se entiende
si la inscripción acredita el dominio, la posesión o solo la existencia del derecho.
En concordancia con las normas generales, debiera razonarse que la norma se está
refieriendo a la posesión, posibilitando al titular adquirir el derecho real de
conservación mediante prescripción adquisitiva si quien constituyó o trasfirió el
derecho no era verdaderamente dueño del predio, probando su derecho con la sola
inscripción (sin perjuicio que igualmente pudiera discutirse y darse prioridad
a la posesión material según los casos). La inscripción se requerirá durante el
plazo de 60 días corridos, contados desde la celebración del contrato
constitutivo, debiendo cumplir la inscripción con las menciones del artículo 8
de la ley y el artículo 78 del Reglamento del registro conservatorio de bienes
raíces.
La ley no estableció sanción por la
omisión de la inscripción dentro del plazo indicado. Debiera razonarse, como es
un requisito establecido para la validez de la inscripción según la naturaleza de ésta, la sanción de una inscripción extemporánea, sería la nulidad absoluta (art. 1682 y 679 C.C), sin posibilidad de
convalidación entre las partes (los obligaría a celebrar un nuevo contrato), pudiendo
eso sí, ser ratificada por prescripción de 10 años, que igualmente serviría de
título injusto para poseer y llevar adquirir por prescripción adquisitiva extraordinaria también
de 10 años. Se hace énfasis que el vicio se origina en la inscripción o tradición, y no en el contrato que es perfectamente válido (sin perjuicio de quienes podrían considerar la inscripción como solemnidad del contrato por lo que se podría alegar la nulidad del mismo). Ahora, si las partes no inscriben, unas de ellas podría pedir la resolución del contrato por incumplimiento del mismo si se reúne los requisitos establecidos por el Código. Agregar, que generalmente, en estas escrituras, se otorga la cláusula que
permite al portador de copia autorizada requerir estas inscripciones, por lo que si
la persona a quien se constituye el derecho real que aún no lo adquiere, es
renuente a inscribir, no podría exigirla (ni resolver). Pero si por alguna eventualidad, no
existe ésta cláusula, y es necesario la comparecencia del dueño para la
inscripción en el Conservador, pensamos, como es una obligación de hacer, se
puede exigir el cumplimiento forzado a través del propio juez, siendo válida la
inscripción que se realiza con posterioridad a los 60 días siempre y cuando el
cumplimiento se haya ejercido dentro de este mismo plazo (art. 1553 CC., en relación
al art. 532 CPC). Lo mismo si la inscripción la practica el conservador después
de los 60 días habiendo anotado en el repertorio con anterioridad a este plazo
(recordar, la inscripción se retrotrae a la fecha de la anotación del
repertorio. Art 17 Reg. CBR). Para los terceros, la sanción eventualmente podría ser la inoponibilidad por causa de forma, ya que el requisito de publicidad (la inscripción), no cumpliría con los presupuestos establecidos por la ley (que se realizara dentro de plazo).
Una vez efectuada la inscripción, recién en
este momento, nace el derecho real con todos los efectos que implica, pudiendo el
titular exigir el respeto de su derecho ya sea contra el dueño, o contra quien
haya adquirido el predio, o ante cualquier persona que de alguna manera esté
vulnerando o embarazando el legitimo ejercicio de este derecho.
Por último, indicar, que tanto para
la trasferencia del derecho real (art. 9), como las modificaciones al contrato
(art. 10), deben efectuarse por escritura pública, e inscribirla o subinscribirla en el Conservador de
Bienes Raíces respectivo, según los casos. En cuanto a la trasferencia del derecho real, el
artículo 9 da la idea que el derecho de conservación se puede transferir una
vez constituido e inscrito, por lo que la primera inscripción, no sería
tradición (sería solo constitución). Lo anterior estaría en concordancia con la
visión sintética del dominio que lo
concibe como un poder o señorío monopólico independiente de sus facultades o
desmembraciones. Aunque se podría pensar lo contrario ya que el artículo quinto
habla que el contrato es título para inscribir, por lo que se pudiera razonar
que la inscripción sería el modo (y tradición), siguiendo la concepción analítica del dominio. Adherimos a ésta última postura.
Prelación de derechos sobre el
inmueble (art. 11).
Existe una norma particular, que
tiene por objeto establecer cuáles derechos deberán preferirse ante la existencia
de otros derechos reales constituido en el bien raíz. El artículo 11 de la Ley es
bastante obvio, establece que los derechos reales constituidos con anterioridad
al derecho real de conservación, preferirán a este último.
Pero llama la atención, que el inciso segundo del
precepto, establece un derecho de opción que tiene el tercero adquirente
en virtud de la ejecución de una hipoteca preferente, entre mantener el
derecho real de conservación o no hacerlo, siempre y cuando haya sido
personalmente notificado dentro del término de emplazamiento. Pareciere ser una
cierta especie de purga de la hipoteca pero con efectos distintos. Mientras en
la hipoteca, se debe notificar a todos los acreedores, y si un acreedor de grado
posterior notifica al de grado preferente sobre la ejecución contra el deudor
personal (o contra el tercer poseedor), y si sus créditos no están devengados, el de grado preferente tiene un derecho de opción para conservar su
hipoteca o perseguir su crédito sobre el precio del remate (art. 492 CPC); pero
en este caso, lo que ocurre según el artículo 11 inciso segundo, a quien debe
notificarse son a los TERCEROS adquirentes, y no a los acreedores. Por lo que
dicha institución, que otorga la posibilidad de mantener el derecho real y con
ello la conservación ambiental del predio, va depender de la voluntad del
acreedor de notificar a posibles adquirentes (si es que los hay y los conoce),
y en segundo lugar de la propia voluntad del tercero, ya que como es un derecho
de opción, puede optar por no mantener el derecho real (si nada dice, se entiende que se extingue el DRC).
Extinción (art. 12).
El artículo 12 de la Ley, establece las formas de extinción del DRC, regulando
causales genéricas y específicas. Las causas genéricas, son las causales
generales de terminación de los derechos reales, como podría ser la nulidad, y
resolución del contrato, la resciliación o la “confusión” del derecho de
conservación con el derecho de dominio en manos de una misma persona. En cuanto
al mutuo disenso, aunque la ley no lo dice, requerirá hacerse por escritura
pública para que se subinscriba la cancelación en el CBR respectivo. Las
causales específicas son tres: la trasferencia del bien gravado en conformidad
al artículo 11; la disolución de la persona jurídica; y la expropiación del
bien raíz. Para las prestaciones mutuas la Ley se remite a los artículos 904 y
siguientes del Código Civil.
Procedimiento y Tribunal competente
(art. 13).
La resolución de los conflictos a que diere lugar la
aplicación de Ley 20.930 se sujetará a las reglas del procedimiento sumario. La
Ley no señala normas de competencia absoluta ni relativa, por lo tanto se
entiende, que son competentes los Juzgado Civiles, ya que se tratará
reclamaciones que dicen relación con la interpretación o cumplimiento del
contrato. O incluso, si el derecho real de conservación no ha sido respetado de
manera tal que ha provocado daño ambiental, quienes conocerán la reparación de
este daño serán los Tribunales Ambientales en conformidad al artículo 17 Nº 2 de la Ley Nº 20.600. En cuanto a las normas de competencia relativa, se aplicará el
artículo 135 del Código Orgánico de Tribunales.
La iniciativa legislativa ha tenido
bastante recepción por la comunidad jurídica, ya que promueve a los propios
particulares a participar de la conservación del medio ambiente, protegiendo
así, un derecho básico de toda persona, derecho humano de los llamados de
“tercera generación”, garantizado por los Tratados Internacionales y por la
Constitución Política de la República. Los estudios jurídicos deberán dotarse de nuevos formatos para la constitución de este derecho real, generando una
nueva fuente de ingresos a sus filas (como también a los Notarios y Conservadores). A pesar de las críticas o los
vacíos legales que pudieran desprenderse de la legislación analizada en este
artículo, serán una vez más los Tribunales de Justicia (Juzgados Civiles, Cortes de Apelaciones, Corte Suprema), los encargados de orientar por
la correcta interpretación e integración si lo hubiera, de la nueva ley sobre
derecho real de conservación medioambiental.
